Projet de loi de finances 2016

Le budget 2016 remet les comptes sur les bons rails.

Les dépenses baissent : 16 Md€ d’économies seront réalisés en 2016, contre 14,5 Md€ initialement prévus » dans le programme de stabilité, et atteindront 50 Md€ sur la période 2015-2017 (M. Sapin, 30/09/15).
Le déficit baisse. Le déficit public revient en 2016 à son niveau de 2008 : il devrait diminuer de 3,8% du PIB en 2015 à 3,3% l'an prochain. L'objectif est de revenir à 2,7% en 2017, sous la barre fatidique des 3%. Le déficit structurel retrouve en 2016 un niveau jamais été constaté depuis 1980 : il s’établit ainsi à 1,2% du PIB. Il sera revenu en 2015 au niveau de 2000. Le déficit de la sécurité sociale aura été divisé par 2 en 2016 par rapport à 2011, pour atteindre le niveau le plus bas depuis 10 ans. Le régime général des retraites redevient même excédentaire.
Conséquence : la part de la dette publique dans le PIB se stabilise, passant de 96,3 % à 96,5 % entre 2015 et 2016 : c’est une inflexion nette par rapport à la hausse continue des 20 dernières années.

Le budget 2016 met en oeuvre des choix politiques :

Les impôts baissent pour les ménages : la part des ménages imposés retrouvera son niveau d’avant crise. La baisse de l’impôt sur le revenu, amorcée dès 2014 et poursuivie en 2015, sera amplifiée en 2016. Les baisses d’impôts des ménages représentent 2 Mds€ de plus en 2016, pour 8 millions de ménages. Au total, les 2/3 des foyers payant l'impôt sur le revenu (12 millions de ménages) auront bénéficié des baisses décidées à partir de 2014
Les impôts baissent pour les entreprises : CICE, Pacte de responsabilité et de solidarité, suramortissement, mesures pour les TPE et les PME représenteront un allègement de la fiscalité de 33 Md€ en 2016 et d'environ 41 Md € en 2017. La fiscalité a été redéployée de telle sorte que le travail est désormais considérablement moins imposé : 27,5 Md € en moins depuis 2014, plus de 23 Md € nets depuis le début du quinquennat.
La sécurité, la défense, la justice, la culture et l’éducation sont des priorités financées, qui voient leurs moyens et leurs effectifs augmenter, avec la création de 12 500 équivalents temps plein en 2016. L’éducation reste notamment le premier budget de l’Etat pour la deuxième année consécutive, et bénéficie de 500 M€ supplémentaires. Le total des postes créés dans l’éducation sera porté à 49 000. Le budget de la culture et la communication s'élèvera en 2016 à 7,3 Md €, soit une hausse de 2,7% par rapport à 2015, et les aides fiscales au cinéma seront accrues pour attirer les tournages en France.
Le modèle social est préservé, et même renforcé : « des garanties, des protections [sont apportées] pour les Français » (S. Le Foll, 30/09/15). Les inégalités baissent depuis 2013 : revalorisation du RSA et des prestations familiales pour les familles monoparentales et nombreuses en situation de pauvreté, en parallèle du renforcement de la progressivité de l’impôt et la création d’une nouvelle tranche d’imposition pour les revenus supérieurs, … Les mesures prises depuis 2012 renforcent la protection des Français : remboursement du traitement contre l’hépatite C, remboursement à 100% de l’IVG, mise en place du compte pénibilité, … Cette politique continuera en 2016 : prime d’activité, généralisation de la garantie de paiement des pensions alimentaires, réforme de la protection maladie universelle, … Il n’y a eu depuis 2012 ni franchise ni déremboursement supplémentaire, il n’y en aura pas plus en 2016 ;

Le budget 2016 s’adapte aux urgences et aux imprévus, avec "un principe central : pas de dépense nouvelle sans une économie pour la financer. Le respect de ce principe ne nous empêche pas d’agir, au contraire" (C. Eckert, 30/09/15): soutien au secteur agricole ; financement de l’accueil des réfugiés ; lutte contre le terrorisme, défense et sécurité. Il n’y a désormais plus de baisse, mais une hausse des effectifs militaires (+2300 nets en 2016, révision de la loi de programmation militaire). Les engagements pris en 2012 en matière de création de postes dans la justice et les forces de l’ordre seront dépassés dès 2016 : + 6 030 postes, alors que l’engagement pris était de + 5 000.

Le projet de loi de finances 2016 est celui des engagements tenus. C’est également celui de la résorption des dommages des années de crise sur la situation économique et les finances publiques.

1. La reprise économique à l’oeuvre

Après trois années d’activité ralentie, la reprise économique est à l’oeuvre et se diffuse dans l’économie :

2015 sera la première année de reprise effective puisque la croissance s’établira à 1 %, conformément à l’estimation prudente associée à la loi de finances initiale pour 2015 ;
Cette démarche de prévision lucide prévaut également pour 2016, puisque l’hypothèse de croissance de +1,5% retenue est identique au consensus des économistes.

Ainsi, les effets des politiques du gouvernement se conjuguent avec un environnement extérieur favorable pour soutenir la croissance et l’emploi :

Les ménages constatent la progression de leur pouvoir d’achat et leur confiance s’établit en septembre à son plus haut niveau depuis 2007 ;
Le climat des affaires est au plus haut depuis 4 ans, grâce à un taux de marge des entreprises en net redressement, à une demande intérieure robuste et à des exportations qui s’accélèrent ;
Dans ce contexte, avec des conditions de financement favorables, la reprise se renforce et se diffuse : l’économie française recommence à créer des emplois et l’investissement redémarre.

2. Les comptes publics remis sur les rails

Le déficit public baisse :

En 2014, il a été meilleur qu’attendu, à - 3,9 %, grâce aux efforts d’économies mis en oeuvre, tout en finançant les priorités du gouvernement ;
Cette baisse se poursuit : après 3,8 % en 2015, le déficit public atteindra 3,3 % en 2016, avant de repasser sous le seuil de 3 % en 2017.
Le déficit public 2016 sera ainsi à son niveau de 2008, et le déficit corrigé des effets du cycle économique (dit structurel) à son plus bas niveau depuis 1980.

La dette publique sera en conséquence stabilisée à 96,5 % du PIB, avant de progressivement refluer. C’est une nette inflexion par rapport à la hausse continue des 20 dernières années : après avoir progressé de 25 points de PIB entre 2007 et 2012, la dynamique de la dette sera endiguée.

3. Les dépenses baissent

Ce sont ainsi 16 Md € d’économies au total qui seront mises en oeuvre en 2016, alors que seuls 14,5 Md € étaient initialement prévus dans la trajectoire associée à la loi de programmation des finances publiques, et 50 Md € sur la période 2015-2017.

Pour compenser le moindre rendement de l’inflation en 2015, le gouvernement a présenté, à l’occasion du programme de stabilité 2015-2018 en avril, des mesures complémentaires (pour l'essentiel des économies en dépenses) permettant de conforter le plan à 50 Md€ sur 3 ans et la trajectoire de réduction du déficit public.
Ces mesures complémentaires permettent, au final, d’atteindre un effort effectif d’économies de 18,6 Md€ en 2015, puis de 16,0 Md€ en 2016, supérieur à celui prévu initialement en 2016.
Cet effort en 2016 représente 5,1 Md€ pour l’Etat et ses agences, 3,5 Md€ pour les collectivités territoriales, 3,4 Md€ pour l’assurance maladie et 4 Md€ sur les autres dépenses de protection sociale.

La progression de la dépense publique sera bien en-deçà de sa progression usuelle : elle devrait progresser en valeur de + 1 % en 2015 puis de + 1,3% en 2016 – à comparer avec une progression annuelle moyenne de + 3,2 % entre 2007 et 2012.

Cet effort est mis en oeuvre par l’ensemble des administrations publiques :

Sur le budget de l’Etat, la dépense est revue à la baisse de 1,3 Md € par rapport à la loi de programmation des finances publiques. Des réformes structurelles sont mises en oeuvre sur les dépenses d’intervention de l’Etat, à travers les réformes des aides au logement et des modalités de revalorisation des prestations.
Les collectivités locales sont incitées à diminuer leurs dépenses de fonctionnement, à travers la baisse des concours de l’Etat qui représentera 3,5 Md €. Parallèlement, l’investissement local est soutenu par la mise en place d’un fonds d’1 Md €.
Les mesures d’économies sur la sécurité sociale présentées en PLFSS 2016 reposent notamment sur l’abaissement de l’ONDAM à 1,75 %, la montée en charge des mesures adoptées sur la branche Famille et par une gestion plus efficace des caisses de sécurité sociale.

C’est par la réalisation des économies prévues que sont financées les priorités et que sont permises à la fois la réduction du déficit public et la baisse des impôts.

ZOOM SUR - Le déficit de l'État

Le déficit de l’Etat est de 73 Md € en 2015, en baisse de 1,4 Md € par rapport à la loi de finances initiale, grâce aux mesures de baisse des dépenses et, plus particulièrement, à la réduction de 0,7 Md € des dépenses par le décret d’annulation de crédits du 9 juin dernier. Pour 2016, le déficit de l’Etat devrait être de nouveau en baisse de 1 Md € par rapport à l’exécution 2015 et atteindrait 72 Md €, son niveau le plus bas depuis 2008. Cette amélioration minimise l’ampleur des efforts réalisés sur l’Etat puisque le budget de l’Etat finance la totalité des baisses d’impôts engagées en 2016. Il compense notamment à la sécurité sociale le manque à gagner (plus de 5 Md €) lié à la mise en oeuvre de la deuxième étape du Pacte de responsabilité et de solidarité.

ZOOM SUR - Le budget "logement"

Les moyens du ministère du Logement et de l'Egalité des territoires sont en légère hausse pour 2016, de 70 M €. Son budget s’élève à 17,7 Md €, et il faut y ajouter 2 enveloppes qui passeront par amendement ou collectif budgétaire : 150 M € d’aides à la pierre (subventions versées aux bailleurs sociaux pour la construction HLM) et 120 M € pour le renforcement des capacités d’accueil des sans-abris et des réfugiés.

Les dépenses en 2016 seront maîtrisées grâce à des réformes sur les aides au logement. Ces évolutions "iront dans le sens d'une plus grande équité entre bénéficiaires" (C. Eckert, 30/09/15). Ainsi, des économies de l'ordre de 225 M € sur l'aide personnalisée au logement (APL) seront réalisées avec 3 principes de justice : la prise en compte du patrimoine (résidence secondaire par exemple) du bénéficiaire pour déterminer le montant de l’APL ; la dégressivité de l’APL à partir d’un certain niveau de loyer pour éviter des situations anormales de bénéficiaires dissimulant des ressources (500 000 ménages concernés) ; pour les salariés de moins de 25 ans, la prise en compte du revenu annuel réel dans le calcul de l’APL, comme pour l’ensemble des actifs.

Conformément à l’engagement du Président de la République, l’APL accession - aide aux ménages accédant à la propriété - est maintenue. Elle bénéficie à 500 000 ménages, pour un coût annuel de 900 M €. Les APL versées aux étudiants sont également préservées.

Par ailleurs, le Crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) destinés aux ménages qui rénovent leur résidence principale au plan énergétique, est reconduit pour 1 an, tandis que l’Eco-PTZ, qui finance les travaux d’économie d’énergie (ménages ou copropriétés), est reconduit pour 3 ans. Le prêt à taux zéro (PTZ+) dans l'ancien avec travaux est étendu à 30 000 communes, contre 6 000 auparavant. Enfin un micro-crédit à taux zéro sera créé pour compléter les aides versées par l'Agence nationale de l'habitat (Anah), et aider ainsi les ménages modestes à rénover leur logement.

ZOOM SUR - Le budget "environnement"

"Réduire la question de l'environnement uniquement à la question du niveau du budget du ministère de l'Environnement [est] une erreur". Les questions environnementales sont transversales et les "efforts budgétaires sont faits sur le fonctionnement des budgets de chacun des ministères" (S. Le Foll, 30/09/15). En prenant en compte également « le 1,2 Md € du Fonds de transition énergétique pour la croissance verte » et divers crédits d'impôt, le budget consacré à l’environnement « augmente [d’ailleurs] sensiblement, et en plus de façon intelligente » (S. Royal, 30/09/15).

ZOOM SUR – L’aide publique au développement

Le président de la République s’est engagé à augmenter de 4 Md € l’aide publique au développement de la France d’ici 2020. Si les crédits accordés à la mission « Aide publique au développement » sont affichés en baisse dans la présentation de ce PLF 2016, ceux-ci ne représentent pas en réalité la totalité de l’effort français mais seulement un tiers de l'effort total de la France en la matière, qui passe aussi par l'Union européenne, et d'autres opérations comme des prêts ou des annulations de dettes. Reste qu'un amendement du gouvernement sera introduit à l'Assemblée nationale, pour prendre en compte les annonces du président de la République.

4. Les impôts baissent, pour les entreprises comme pour les ménages

La part des prélèvements obligatoires dans la richesse nationale devrait baisser pour la première fois depuis 2009, passant de 44,9 % en 2014 à 44,6 % en 2015 et 44,5 % en 2016.

Les entreprises bénéficieront, comme prévu, de baisses de prélèvements d’un montant total de 33 Md € en 2016,à travers le CICE, le Pacte de responsabilité et de solidarité et les mesures prises dans le cadre des plans de soutien à l’investissement et aux très petites entreprises et petites et moyennes entreprises (TPE/PME).

Les impôts des ménages poursuivront également leur baisse : à environ 46%, la part des ménages imposés sur leur revenu retrouvera son niveau d’avant la crise. Un nouvel allègement d’impôt sur le revenu, d’un montant de 2 Md €, bénéficiera en effet, en 2016, à 8 millions de ménages, dont 3 millions n’avaient pas été concernés par les précédentes baisses d’impôt sur le revenu :

Le gain sera de l’ordre de 200 à 300 € pour un célibataire et de 300 à 500 € pour un couple.
En deux ans, 5 M d€ de baisses d’impôt sur le revenu auront donc bénéficié à 12 millions de ménages, soit 2/3 des contribuables imposés. C’est donc bien le coeur des classes moyennes qui voit et verra son IR baisser.

Le PLF 2016 constitue la première étape vers la mise en place du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu, au 1er janvier 2018 :

Cette modernisation de l’impôt bénéficiera à tous les contribuables, en particulier à ceux qui voient leur revenu baisser d’une année sur l’autre et doivent aujourd’hui acquitter de l’impôt sur les revenus qu’ils ont perdus.
Ni la progressivité, ni la conjugalisation, ni la familialisation de l’impôt ne seront remises en cause.
Le gouvernement présentera au Parlement les modalités de mise en oeuvre de la réforme avant le 1er octobre 2016 ;
Une première étape est amorcée : à partir de 2016, la déclaration en ligne des revenus devient progressivement la norme et la déclaration papier l’exception. Les contribuables qui ne sont pas en mesure de télédéclarer leurs revenus, en particulier de ceux qui n’ont pas d’accès à internet à leur domicile ou qui ne peuvent pas ou ne savent pas s’en servir, pourront continuer à déclarer leurs revenus, comme aujourd’hui, avec le formulaire papier.

ZOOM sur la lutte contre la fraude fiscale

Les mesures de lutte contre la fraude fiscale, notamment à la TVA, sont renforcées. Le projet de loi de finances prévoit de pénaliser l’utilisation de logiciels ou de systèmes de caisse frauduleux. L’utilisation d’un logiciel sécurisé et homologué sera rendue obligatoire d’ici au 1er janvier 2018. L’entreprise qui ne respectera pas cette obligation se verra appliquer une amende de 5 000 €, avec obligation de se mettre en conformité.

5. Des avancées sur nos priorités

Le projet de loi de finances pour 2016 poursuit le programme de création de postes dans les secteurs prioritaires sur le quinquennat : la sécurité, la défense, la justice, la culture et l’éducation bénéficient des moyens et des augmentations d’effectifs prévus (+ 12 500 équivalents temps plein).

Les engagements pris en 2012 en matière de création de postes dans la justice et les forces de l’ordre seront dépassés dès 2016 : + 6 030 postes, alors que l’engagement pris était de + 5 000. Il n’y a désormais plus de baisse, mais une hausse des effectifs militaires (+2300 nets en 2016, révision de la loi de programmation militaire).
Dans l’éducation, compte tenu des créations d’emplois prévues par le PLF 2016 (11 851 créations), 49 185 équivalents temps plein dans l’enseignement auront été créés à la fin de l’année depuis le début du quinquennat. Le budget de l’enseignement scolaire augmente de 530 M € (47,99 Md €), et reste ainsi le premier budget de l’Etat.
Le budget de la culture et la communication s'élèvera en 2016 à 7,3 Md €, soit une hausse de 2,7% par rapport à 2015. En 2016, 27 M € supplémentaires seront consacrés à la démocratisation de la culture, à la transmission des savoirs et à l’éducation aux médias ; la création artistique bénéficiera d’une hausse de 12,7 M €. Les aides fiscales au cinéma seront accrues pour attirer les tournages en France.

Ces résultats démontrent que la constance dans les politiques menées paie. Ces politiques doivent continuer à se déployer pour permettre de faire baisser durablement le chômage et faire baisser la dette publique.