27 novembre 2015 - Le point sur...

Spécial COP 21 - De Copenhague à Paris

A l’occasion de la Conférence de Paris sur le climat (COP21), le porte-parolat du gouvernement vous propose une série de "Points sur" dédiés. Ce troisième numéro est consacré aux étapes ayant conduit de Copenhague à Paris.
 

Les lendemains de Copenhague

 

Cancun 2010 : la création d’un outil, le Fonds vert

 
En 2009, la conférence de Copenhague a fixé l’intention de mobiliser une aide de 100 Md $ par an d'ici 2020 pour soutenir les politiques climatiques des pays les plus pauvres. Mais aucune avancée n’a été actée quant aux moyens d'y parvenir.
 
En 2010, la conférence de Cancun (COP16) a permis de parvenir à la création du Fonds vert pour le climat, nouvelle institution de l’ONU, rattaché à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC). Sa vocation est de gérer une partie – et non la totalité - de cette aide annuelle de 100 Md $. Le reste peut être directement le fait d’institutions multilatérales ou régionales comme la Banque mondiale ; de contributions des gouvernements ; d’institutions bilatérales comme l’Agence Française de Développement.
 
La mise en place de cet outil peut dès lors s’engager :
  • La ville de Incheon, en Corée du Sud, est désignée pour accueillir le siège du Fonds vert lors de la rencontre à Doha en décembre 2012 (COP 18).
  • Sa gouvernance se met en place : il est dirigé par un Conseil composé de 24 membres provenant à égalité de pays avancés et de pays en développement. Ils sont nommés pour un mandat de 3 ans, renouvelable. Deux coprésidents sont élus par le Conseil parmi ses membres pour une période d'un an (un président originaire d'un pays avancé et l'autre d'un pays en développement). Le Conseil est entre autres chargé de développer les règles relatives à la distribution des financements par le Fonds. 

Néanmoins, ni la conférence de Cancun, ni celle de Durban, ni celle de Doha, n’ont pas permis de régler la question des sources de financement : aucun accord n’est obtenu sur les moyens à mettre en œuvre pour trouver les 100 milliards $ par an, ni sur les priorités pour les affecter ou sur les manières d'aider les pays en développement à réduire leurs émissions.
 

Durban 2011 - Doha 2012 : entre attente et relance

 
Le protocole de Kyoto, adopté en 1997, effectif en 2005, ne se projetait que dans le court-terme, et ne prévoyait pas d’engagement au-delà de 2012. L’échec de Copenhague en 2009 a ouvert un vide juridique.
 
Aussi la conférence de Doha a-t-elle entériné en 2012 une seconde période d’engagement du protocole de Kyoto, de 2013 à 2020, pour pallier le vide juridique. Mais la portée de cet accord a été affaiblie par le retrait de la Russie, du Japon et du Canada. De fait, les signataires ne représentent plus que 15% des émissions mondiales à effet de serre.
 
Pour relancer les négociations climat et se projeter dans le plus long-terme, la conférence de Durban a créé en 2011 une plate-forme pour une action renforcée (ADP) avec à sa tête deux coprésidents, Ahmed Djoghlaf (Algérie) et Daniel Reifsnyder (États-Unis). L’ADP a reçu le mandat d’élaborer, dans le cadre de la Convention-cadre, un nouveau "protocole, un autre instrument juridique ou bien un texte convenu d’un commun accord ayant valeur juridique".
 
Cet accord doit être adopté en 2015 pour une entrée en vigueur en 2020. C’est l’enjeu de la COP21.
 

En route vers Paris

 
Les conférences de Varsovie (2013) et de Lima (2014) ont été deux moments importants en vue de la conférence de Paris. Depuis 2012, la France est pleinement mobilisée pour y favoriser la conclusion d’un accord.

 
L’engagement de la France

 
En septembre 2012, le président de la République a fait part à l’ONU de l’intention de la France d’accueillir la COP21, à Paris, en 2015.
 
En novembre 2013, La France est officiellement désignée
pays hôte lors de la COP19 à Varsovie, après que sa candidature a été prise en compte en avril par son groupe régional à l’ONU (Europe de l’Ouest élargie -  le lieu de la COP est déterminé pour se dérouler par rotation annuelle dans l’un des pays des 5 groupes régionaux de l’ONU).
 
Depuis lors, la France s’est pleinement investie pour mobiliser la communauté internationale sur l’urgence d’agir.
 
Le président de la République a multiplié les déplacements et les rencontres, pour témoigner de l’engagement de la France et convaincre les uns et les autres de s’engager en vue d’un accord :
  • Lancement de l’Appel de Manille, de Fort de France et de Tanger : appel à l’action que chacun, institutionnel, entreprise et citoyen, a été invité à rejoindre et à relayer ;
  • Participation à de nombreux sommets, comme le Dialogue de Petersberg : cette initiative lancée en 2010 par l’Allemagne vise à faciliter le travail engagé pour le climat sur un mode informel, afin de bâtir une confiance mutuelle et de mieux préparer la voie au compromis dans les négociations du processus onusien. Il s’agit d’un exercice limité aux principaux acteurs de la négociation (participation d’environ 40 pays).
  • Engagements en faveur du climat :
- Au G7 en juin 2015, par la mise à l’ordre du jour de la question climatique ;
- A l’Assemblée générale des Nations unies en septembre 2015, par l’appel à la mobilisation et le témoignage de l’exemplarité de la France en matière de solidarité ; …
  • Dialogue avec la société civile :

- Lors du Sommet "Climat et Territoires" en juillet 2015, avec les représentants des villes et régions du monde, l’organisation mondiale des syndicats, les grandes organisations mondiales du monde économique, la grande coalition des ONG ;
- Lors du Sommet des consciences en juillet 2015 également, qui a rassemblé plus d’une quarantaine de personnalités morales et religieuses du monde entier ;
  • Echanges bilatéraux : notamment avec la Chine début novembre, pour qu’elle accepte que tous les 5 ans, nous puissions revenir sur ces engagements. 
Les ministres se sont pleinement mobilisés pour la réussite de la COP21 et placent le climat au centre de leurs échanges bilatéraux.
 
Quatre ambassadeurs climat itinérants représentent la Présidence de la COP21 : Stéphane Gompertz, Jean Mendelson, Bérengère Quincy et Philippe Zeller.
 
Le travail de la France a commencé avant Paris, et des avancées ont été progressivement obtenues, permettant de rendre un accord possible. Ces avancées ont eu lieu à Varsovie, à Lima, dans le cadre des échanges de Bonn, d’une pré-COP organisé début novembre 2015 à Paris ou d’échanges bilatéraux (avec la Chine, l’Inde, le Brésil, l’Afrique du Sud, …). Ils ont portés tant sur la méthode que sur les financements ou le projet d’accord.
 

Méthode : l’innovation des contributions nationales

 
La Conférence de Varsovie a permis de franchir une étape indispensable pour parvenir à un accord universel sur le climat à Paris en 2015 et ce, grâce à l’opiniâtreté de l’Union européenne : il a été demandé à tous les Etats de communiquer leurs contributions nationales en matière de réduction de gaz à effet de serre avant la Conférence de Paris afin qu’elles soient préalablement évaluées.
 
La conférence de Lima a défini les paramètres de ces contributions nationales, leur contenu et les informations additionnelles les accompagnant. Ces règles provisoires ne préjugent pas formellement des règles définitives du nouvel accord qui ne seront décidées, comme leur nature juridique, qu’à Paris.
 
Cette méthode inédite rend crédible la perspective d’un accord universel et contraignant. A la veille de l’ouverture de la conférence de Paris, 167 contributions ont ainsi été publiées, couvrant plus de 91% des émissions. Pour rappel, seuls 30 pays s’étaient engagés dans le protocole de Kyoto, 60 à Copenhague et Cancun :
 
  • Ces contributions nationales permettent de changer la donne et nous éloignent du pire : en prenant en compte les 146 premières contributions, les estimations de la CCNUCC nous placent sur une trajectoire d'une augmentation entre 2,7°C et 3° C d'ici la fin du siècle, contre un réchauffement à 4°C-5°C ou plus si rien n’était fait. Selon l’Agence Internationale de l’Energie, les politiques prévues porteraient notamment à 70 % la part des sources décarbonées dans la nouvelle capacité de production électrique d’ici 2030 (contre 34 % seulement aujourd’hui) ;
  • Il est ainsi possible d'obtenir une trajectoire permettant de limiter le réchauffement en dessous de 1,5 -2°C d'ici la fin du siècle, mais cela implique des efforts supplémentaires dans le temps ;
  • Cela confirme l'importance d'aboutir à Paris lors de la COP21 à un accord qui fixe les règles permettant de revoir périodiquement à la hausse les contributions nationales. 

Financement : les premières concrétisations

 
L’engagement des 100 Md $ par an à partir de 2020 est devenu un objectif accessible.

 
Le Fonds vert a commencé à fonctionner :
  • La conférence de Varsovie a permis de valider une première capitalisation en 2014 ;
  • La première réunion de capitalisation du fonds a effectivement eu lieu, en novembre 2014, à Berlin, des financements complémentaires ont été apportés lors de la conférence de Lima ;
  • Le Fonds vert est aujourd’hui doté de 10,2 Md $ : c’était l’objectif visé pour cette première capitalisation ;
  • La France a contribué à cette capitalisation à hauteur de 1 Md $ ;
  • 8 premiers projets ont été approuvés, pour un montant de 168 M$, le 6 novembre 2015 : 2 en Afrique, 3 en Asie et dans le Pacifique, 3 en Amérique Latine et dans les Caraïbes.
  • Plus de 30 projets sont à l’étude et seront présentés lors des prochains conseils d’administration, courant 2016. 
Plus largement :
  • En 2014, 62 Md $ ont été mobilisés par les pays développés en faveur des pays en développement pour les aider à faire face aux changements climatiques, contre 52,2 Md € en 2013 : telle est la conclusion du rapport publié en octobre 2015 par l’OCDE et le think-tank Climate Policy Initiative ;
  • Les banques de développement ont promis environ 15 Md $ annuels supplémentaires, lors de la conférence des Institutions financières le 9 octobre 2015 à Lima ;
  • La France, parce qu’elle se doit d’être exemplaire, a annoncé en septembre 2015 qu’elle porterait ses financements climat de 3 Md € par an aujourd’hui à 5 Md € en 2020, la plaçant parmi les plus grands donateurs. L’augmentation de l’aide sera constituée à la fois de prêts et de dons. Au total, la France s’est engagée à augmenter son niveau d’aide publique au développement pour dégager 4 Md € de plus à partir de 2020. 

Accord : la reprise des négociations

 
La conférence de Lima a permis d’élaborer fin 2014 un avant-projet de texte pour l’accord de Paris. Ce document a recensé, en 37 pages, le fruit d’une année de propositions et d’échanges entre les parties. Il a confirmé que le périmètre de l’accord devra traiter aussi bien de l’atténuation de l’impact du dérèglement climatique, de l’adaptation à celui-ci et des moyens de mise en œuvre du futur accord.
 
Différentes sessions de négociations, à Genève puis à Bonn, se sont succédées durant cette année 2015, afin d’aboutir à un texte clair et équilibré répondant au mandat de Durban :
  • La dernière session de négociations, du 19 au 23 octobre, a abouti à un nouveau texte, à la structure stabilisée.
  • Ce projet, qui constitue un véritable "texte des parties", sera sur la table lors de la reprise des négociations à Paris, le 1er décembre 2015.
  • La COP21 permettra d’y mettre la dernière main et de traiter les points en suspens, sur la base d’un texte solide et clair pour tous. 
Afin de dynamiser le processus de négociations, des consultations ministérielles informelles ont été organisées par la Présidence française les 20 et 21 juillet puis les 6 et 7 septembre 2015 :
  • La consultation de juillet a porté sur la différentiation et l’ambition ;
  • La réunion informelle de septembre a abordé les sujets de l'adaptation, des pertes et dommages et des moyens de mise en œuvre ;
  • Elles ont permis de faire émerger un consensus sur la pérennité de l’accord et sur le principe des révisions périodiques des engagements, accompagnées d’un système commun mais différencié de transparence ;
  • Une dernière réunion préparatoire, la pré-COP, a été organisée au niveau ministériel du 8 au 10 novembre à Paris. 60 ministres étaient présents, 70 pays représentés. Quatre thèmes principaux étaient à l'ordre du jour : l'ambition de l'accord, son équité, les actions concrètes à mener avant 2020 et les financements à mobiliser après 2020. 
Nous sommes désormais dans "la dernière ligne droite d’un marathon diplomatique entamé en 2011 à la COP 17 de Durban, et qui doit trouver son aboutissement début décembre à la fin de la COP 21. Beaucoup de travail a été accompli, beaucoup de chemin a été parcouru mais, comme dans toute course de fond, les derniers kilomètres sont souvent les plus difficiles". Jusqu’au bout nous devrons "poursuivre notre mobilisation et même l’amplifier" (L. Fabius, 08/11/15).