Dès la naissance de la Ve République, le texte constitutionnel a consacré la diversité des rôles et des prérogatives du Premier ministre. La fonction première du Premier ministre consiste à diriger l’action du gouvernement.
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Cette responsabilité, affirmée par l’article 21 [5] de la Constitution d’octobre 1958 [6], donne bien évidemment au chef du gouvernement une dimension politique éminente. Son intervention se situe d’ailleurs à tous les niveaux de l’action gouvernementale : nomination des membres de l’équipe gouvernementale, définition des objectifs, impulsion, coordination, prise de décision, suivi de l’exécution de la politique gouvernementale. Politiquement, le Premier ministre incarne aux yeux de tous l’action collective du gouvernement.
La responsabilité politique qu’endosse le Premier ministre devant le Parlement apparaît alors comme le corollaire naturel de cette prééminence. Ainsi, c’est bien le chef du gouvernement que la Constitution (article 49 alinéa 1 [7]) charge d’engager devant les députés la responsabilité du gouvernement, que ce soit sur la base du programme d’action qu’il détermine ou du discours de politique générale qu’il prononce devant l’Assemblée.
Pour pouvoir gouverner, le Premier ministre doit donc impérativement bénéficier de la confiance de la majorité parlementaire. C’est pourquoi le président de la République, qui nomme le Premier ministre, ne peut désigner à ce poste qu’une personnalité de la même sensibilité politique que la majorité des députés.
Lorsque les électeurs portent au pouvoir une majorité contraire à celle du président de la République lors d’une élection législative, le fonctionnement de l’exécutif est alors marqué par la "cohabitation" entre deux autorités, le président de la République et le Premier ministre, politiquement opposés car issus d’élections aux résultats divergents.
La répétition en 1993 et 1997 d’une période de cohabitation apparue pour la première fois en 1986 a constitué une évolution de la pratique institutionnelle favorable à l’extension des compétences du chef du gouvernement. Trois cohabitations ont en effet rendu au Premier ministre l’ensemble des prérogatives que la Constitution lui attribue normalement mais dont la pratique présidentielle l’avait partiellement dépossédé avant 1986.
Dans le détail, le partage des compétences entre le président de la République et le Premier ministre dépend aussi de facteurs divers, parmi lesquels leurs personnalités et leurs légitimités politiques respectives ou encore la nature de leurs rapports de force : ces facteurs peuvent d’ailleurs influer aussi bien en période de cohabitation qu’en situation institutionnelle classique (majorités identiques aux élections présidentielles et législatives).
Si le président de la République a la charge des intérêts permanents, c’est au Premier ministre et au gouvernement qu’il revient de définir et de mettre en œuvre la politique de la nation.
Le chef du gouvernement
L’importance du Premier ministre dans nos institutions tient avant tout à l’ampleur de ses pouvoirs à l’égard du gouvernement. La formulation, pourtant succincte, de l’article 21 [5] de la Constitution d’octobre 1958 [6] de la Constitution (Le Premier ministre dirige l’action du gouvernement.) renvoie en pratique à des missions à la fois étendues et diversifiées.
Le chef du gouvernement n’exerce pas de pouvoir hiérarchique au sens strict sur les ministres. Pour autant, sa primauté sur l’ensemble des membres du gouvernement reste incontestée. Chaque ministre dispose ainsi de son propre champ de compétence, que le Premier ministre délimite initialement par les décrets d’attribution à l’attention de chaque ministre.
En premier lieu, le Premier ministre propose au Président la liste des ministres qui composeront le nouveau gouvernement (article 8 [8]). En période de cohabitation, la nomination des membres du gouvernement est donc formellement partagée avec le Président, mais le choix politique de la composition de l’équipe gouvernementale incombe bien au seul Premier ministre. Symétriquement, le rôle qu’il joue dans la révocation des ministres est identique.
Au quotidien, l’influence du Premier ministre sur la conduite du travail gouvernemental se ressent à divers niveaux.
En accord avec les ministres, il joue un rôle fort de conception et d’impulsion des politiques gouvernementales. C’est donc tout naturellement que le Premier ministre sera choisi parmi les personnalités politiques de tout premier plan, compte tenu du caractère éminemment politique de son action à la tête du gouvernement.
Il coordonne également l’action des membres du gouvernement et, lorsque des divergences naissent entre eux, intervient pour arbitrer entre leurs décisions. Concrètement, un gouvernement ne travaillera efficacement que si chacun de ses membres agit en conformité avec la politique et les orientations fixées par le Premier ministre.
On retrouve une illustration significative de cet arbitrage lors de la procédure de cadrage budgétaire : le chef du gouvernement intervient alors directement pour trancher entre les exigences, parfois contradictoires, des ministres "dépensiers" et du ministre en charge du Budget.
Son autorité s’exprime aussi par l’envoi de fréquentes instructions et circulaires aux membres du gouvernement, destinées à guider ou recadrer leur action.
Pour mener à bien la conduite de l’action gouvernementale, le Premier ministre s’appuie de plus sur des services qui lui sont directement rattachés, comme le Cabinet (au rôle plutôt politique) et le Secrétariat général du Gouvernement (aux attributions administratives), qui participent à la préparation du travail gouvernemental.
Enfin, le Premier ministre et l’ensemble du gouvernement bénéficient aussi des capacités d’expertise et de proposition mises à leur service par des organismes tels que le Conseil d’Etat [9], la Cour des comptes [10] ou encore le Conseil économique social et environnemental [11], dont les rapports peuvent servir de fondement utile à l’action gouvernementale.
Le chef de l’administration
Pour conduire la politique de la nation, le gouvernement s’appuie notamment sur l’administration (article 20 [12]) de la Constitution. A la tête du gouvernement, le Premier ministre dirige naturellement l’ensemble de l’administration.
Or celle-ci, pour mettre en œuvre la politique nationale, dispose du pouvoir réglementaire (pouvoir d’édicter des règlements, textes de portée générale), afin d’assurer d’une part l’exécution des lois votées par le Parlement et, d’autre part, son propre fonctionnement.
Le Premier ministre, en tant que chef de l’administration, est bien le détenteur normal et habituel du pouvoir réglementaire : il se trouve ainsi directement à l’origine de très nombreux textes réglementaires (principalement des décrets), qui concernent l’ensemble des citoyens. En pratique, ce sont près de 1 500 décrets qui émanent chaque année de son autorité.
De plus, sa signature (contreseing) est rendue obligatoire pour plusieurs catégories de décrets émanant du président de la République (article 19 [6]).
L’autorité du Premier ministre sur l’administration se manifeste aussi par son pouvoir direct de nomination à l’égard des fonctionnaires civils et militaires. Par ailleurs, si chaque ministre dispose d’un pouvoir important de nomination au sein de son propre ministère, le Premier ministre dispose, dans la pratique, d’un certain droit de regard sur ce type de décisions.
Concrètement, à l’exception de certaines catégories de fonctionnaires désignés en Conseil des Ministres par le président de la République, l’ensemble des nominations des hauts responsables de l’administration bénéficie ainsi de l’aval du Premier ministre.
Le Premier ministre et les autres institutions
La Constitution charge le Premier ministre de la responsabilité de la Défense nationale (l’article 21 [5] de la Constitution d’octobre 1958 [6]), alors que le gouvernement, lui, dispose de la force armée (article 20 [12]). Mais la répartition des compétences entre le président de la République, chef des Armées, le Premier ministre et le Ministre de la Défense n’y est pas explicitement décrite.
En pratique, le Premier ministre assure plus particulièrement la direction générale et la direction militaire de la Défense, gère certaines missions administratives (organisation et gestion des personnels et des armements) et assume la responsabilité de la politique de défense devant le Parlement.
Le chef du gouvernement joue d’ailleurs un rôle particulier à l’égard du Parlement.
Il est d’abord habituel que le Premier ministre apparaisse comme le chef de file naturel de la majorité parlementaire : l’autorité qu’il exerce sur les députés de la majorité constitue souvent pour eux un puissant facteur de cohésion et d’unité.
Symétriquement, le soutien de la majorité parlementaire est absolument capital pour le gouvernement. Sans cet appui, il lui serait en effet impossible de mettre en œuvre son programme politique, tout au moins dans sa partie législative : l’action gouvernementale sera donc d’autant plus efficace qu’elle sera appuyée par une majorité parlementaire stable et soudée autour de la personne du Premier ministre.
Les réponses aux séances de questions au gouvernement, les discours prononcés devant les groupes parlementaires ou les réunions avec les députés de la majorité sont autant d’occasions pour le Premier ministre de renforcer ses liens avec les députés qui le soutiennent et d’associer en permanence les parlementaires à l’action du gouvernement.
Cette double relation de confiance est indispensable au bon fonctionnement des institutions ; elle constitue surtout un préalable nécessaire à l’efficacité du travail gouvernemental.
Le Premier ministre dispose aussi d’une série de compétences sur le plan de la procédure parlementaire, qu’il exerce au nom de l’exécutif.
Ainsi, il participe à la procédure législative puisqu’il signe et dépose les projets de loi au nom du gouvernement. Le Premier ministre a aussi la possibilité de demander au président de la République la convocation du Parlement en session extraordinaire (article 29 [13]).
Il peut, comme d’autres autorités, déférer une loi devant le Conseil constitutionnel avant sa promulgation (article 61 [14]). Sans doute plus significativement encore, le Premier ministre peut proposer au président de la République, gardien de la Constitution, d’initier un processus de révision de la Constitution (article 89 [15]) .
En fin de compte, le Premier ministre s’inscrit bien dans un rapport particulier à la Constitution : il peut contribuer à protéger le texte constitutionnel (lorsqu’il saisit le Conseil constitutionnel pour s’assurer du respect de la Constitution par la loi) mais aussi à le faire évoluer (lorsqu’il propose une révision constitutionnelle).